粮食调控战略上报国务院 收储战局可能重构

　　在国内通胀日趋严峻的大背景下，现行粮食调控机制正面临重大考验。

　　本报独家获悉，一份由国务院发展研究中心撰写的我国粮食调控政策的战略规划(以下简称“规划”)已经上报至国务院。

　　知情人士透露，“规划”对2008年来我国粮价异常波动做了深度分析，明确指出我国粮食调控的基础与条件发生了重大变化，现在有来自不同层面的利益博弈和冲突，致使现行的粮食调控机制已经被实质性弱化，政府调控难度和成本日益增大。

　　较为具体的分析是，政府连续3年提高粮食的最低收购价等托市政策，促使市场因此逐步形成了粮价只涨不跌的预期；而去年以来中粮、华粮等多元主体参与夏粮收购，由此打破中储粮政策性粮食独家垄断收储格局，也被认为是反而形成“逆向调控效应”——增加了市场垄断、推动了粮价上行、提高了政策执行与监督成本、增加了宏观调控的复杂性。

　　“规划”还建议国家尽快规划粮食调控机制的顶层设计，其中包括目标与原则、调控机制、制度框架等。该建议特别强调，粮食调控改革要“注重培育和扶持政策执行主体，鼓励企业做大做优做强”、“强化储备吞吐轮换、物流加工、进出口协调配合”、“严格控制玉米深加工产能扩张”。

　　调控不适症

　　去年以来，国内三大主粮市场价格连续出现较大幅度的上涨，尤其是玉米价格波动最为异常。尽管国家发改委、国家粮食局等方面三番五次修改玉米拍卖规则，但始终未能奏效。时至今日，粮食政策调控出现严重的“不适症”。

　　仿佛是刻意追求与国际 “接轨”，进入4月，芝加哥玉米期货价格创下了2008年7月以来的最高水平，国内两会之后，玉米价格又开始新一轮的上涨，幅度明显大于水稻、小麦、大豆等粮食品种。

　　公开的信息显示，目前南方主销区的贸易商都普遍看涨未来玉米价格，在广东港内优质玉米的报价已经超过每吨2300元。而在黑龙江、吉林等玉米主产省区，黑龙江3月玉米价格与上月相比上涨4.48%，远高于水稻、大豆和小麦的涨幅；吉林方面目前中部地区烘干玉米出库价格已达到每吨2020元-2030元。

　　与价格上涨相对应的是，产区农民对玉米价格上涨预期很高，普遍保持惜售心理，各方面主体收购玉米进展都颇为艰难。有业内人士分析，从去年春节以来国家储备玉米拍卖力度很大，玉米库存出现较大幅度下降，而中储粮方面从今年1月恢复粮食收储以来收购的玉米颇为有限，预计今年很难完成国家的玉米轮换补库任务，这在很大程度上将弱化后期政府对玉米市场的调控能力。

　　吉林省粮食经济学会秘书长刘笑然认为，下一步国内玉米市场供需矛盾将更加明显。他感叹，“农民捂粮惜售，难坏了不少以贩卖粮食为生的粮食经纪人。”

　　前述知情人士告诉本报，国务院发展研究中心对国内玉米价格的异常波动十分重视，早在去年就派人深入玉米主产区做了调研。调查认为，去年包括玉米在内的粮食价格上涨，主要的原因是国内政策因素所致，而所谓的相关“政策因素”，主要是指自2008年起，政府连续3年提高小麦和稻谷的最低收购价格，同年对玉米也开始实施临时收储的政策，由此市场逐步形成了粮价“只涨不跌”的预期。

　　此外，“规划”的主要撰写人还认为，从去年夏粮收购开始，中粮、中纺、华粮等多元主体打破中储粮政策性粮食独家垄断收储格局，参与小麦托市收购，也是推动去年国内粮价上行的另一个重要“政策因素”。

　　“规划”中明确指出，最低收购价、临时储备、多元主体参与最低价竞争收购等粮食托市政策，向市场发出了强烈的价格托底信号，而现行粮食调控政策又缺乏相应的配套监管约束及惩处机制，多重“政策因素”导致的市场结果是粮食调控政策执行日趋变形走样。

　　为此“规划”建议，国家要对粮食调控体系进行顶层设计，要发挥和用好垂直管理体系调得动、用得上的优势，不能因为出现中储粮与其它央企、中央与地方之间等多种利益博弈而弱化了国家政策的调控。

　　谁是乱局者

　　对于去年夏粮收购期间出现的抢购小麦“乱象”，国内舆论几乎一致认为，国家粮食收储的头号主角——中储粮对此有着不可推卸的主要责任。官方指出其中重要原因之一，现行以中储粮为主导的托市收购政策缺乏竞争机制。

　　此后的一系列粮食调控政策，政府方面是有意引入更多的粮食收储竞争主体。

　　10月上旬，国务院发文要求“中储粮全面暂停除与储备吞吐轮换直接相关业务以外的其他一切购销经营活动”。11月11日，国家发改委、国家粮食局联合发文计划引进中粮集团、华粮集团、中纺集团、黑龙江省农垦总局等企业进入中央储备粮代储领域。此外，还规定粮食类、油脂类中央储备粮代储资格均需单独申请。

　　事实上，从去年夏粮收购开始，中粮、华粮等央企都已被政策允许参与粮食托市政策收购。对中粮等新入局者的再度放开表明，国内粮食收储领域的多元竞争格局正在快速形成。

　　但前述“规划”则认为，夏粮收购之所以出现抬价抢购小麦的 “乱象”，一方面是中储粮本身累积了太多的管理问题，还有另一个重要原因是，由于中粮为首的参与托市收购的几大央企本来长期偏重于发展粮食加工和贸易，将竞争采购的一部分粮食囤积起来，待价而沽，最终导致形成“逆向粮食调控效应”。

　　据本报了解，早在去年春季东北玉米上市期间，中粮、中纺、华粮等三大粮油央企就纷纷深入东北采购玉米。当时官方判断东北玉米获得丰收，破例给予中储粮之外的55家国有粮企和南方省级大型粮企享受收购玉米每吨70元的政策补贴。